《決定》提出，要“建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制”。專家指出，“能耗雙控制度有效推動了我國能源利用效率的提升，顯著減緩了能源消費尤其是化石能源消費的增速。”但能耗雙控制度對使用清潔能源同樣進行考核，這并不利于我國清潔能源產業的快速發展，“企業在生產過程中無論是否使用清潔能源都會受用能約束，甚至有些地區還因此出現‘拉閘限產限電’，對企業的正常生產造成影響”。而碳排放雙控則能避免上述問題的產生。
我國向碳排放總量和強度雙控（以下簡稱“碳排放雙控”）轉型的政策信號越來越強。
近3個月來，“節能降碳”“碳減排見證”等詞密集出現在中央部委的官方表態中。今年5月底，國務院印發《2時租場地024-2025年節能降碳行動方案》，明確了我國節能降碳的短期目標。7月21日發布的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要“建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制”。
《決定》正式發布后不到半個月的時間，國務院辦公廳印發《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》（以下簡稱《工作方案》），明確了碳排放雙控制度體系構建的“時間表”和“路線圖”。8月11日，《關于加快經濟社會發展全面綠色轉型的意見》（以下簡稱《意見》）正式對外發布，這是中央層面首次對加快經濟社會發展全面綠色轉型進行系統部署。
記者注意到，《意見》中9次提到“碳排放”，并明確到2030年，重點領域綠色轉型取得積極進展，綠色生產方式和生活方式基本形成，減污降碳協同能力顯著增強，主要資源利用效率進一步提升，支持綠色發展的政策和標準體系更加完善，經濟社會發展全面綠色轉型取得顯著成效。
“最近，投資者和金融機構對低碳技術和綠色項目的興趣明顯增加。”北京中創碳投科技有限公司（以下簡稱“中創碳投”）咨詢事業群總監郭澤深明顯感覺到，市場上已經有了一些積極的反應。在他看來，碳排放雙控是“雙碳”戰略決策的重要舉措之一，“有利于統籌我國能源轉型，地方上也可以騰出更多重大項目落地能耗指標，為經濟增長提供更多用能空間”。
從能耗雙控向碳排放雙控全面轉型
向碳排放雙控轉型在我國已經進行多年。
“十三五”時期，我國建立了能源消費總量和強度雙控（即“能耗雙控”）制度，旨在通過降低能源消費總量以及單位GDP（國內生產總值）能源消費，達到減少能源消耗的目的。國家統計局提供的數據顯示，2013年至2023年，我國以年均3.3%的能源消費增速支撐了年均6.1%的經濟增長，能耗強度累計下降26.1%，“成為全球能耗強度降低最快的國家之一”。
“能耗雙控制度有效推動了我國能源利用效率的提升，顯著減緩了能源消費尤其是化石能源消費的增速。”郭澤深對中青報·中青網記者說。但他也提出，能耗雙控制度對使用清潔能源同樣進行考核，這并不利于我國清潔能源產業的快速發展，“企業在生產過程中無論是否使用清潔能源都會受用能約束，甚至有些地區還因此出現‘拉閘限產限電’，對企業的正常生產造成影響”。
碳排放雙控則能避免上述問題的產生。清華四川能源互聯網研究院電力市場與碳市場研究所副所長蔡元紀介紹，清潔能源在碳排放雙控制度中得到了“豁免”：使用清潔能源會產生能耗，但沒有碳排放，因此不被納入考核范圍。“這就相當于給能耗雙控開口子，不再硬性約束能源消費總量，開的這個口子也促進了清潔能源的發展。”
同時，碳排放雙控的約束范圍也更廣。郭澤深表示，能耗雙控主要針對能源消費活動，而碳排放的來源更廣，很多非能源消費活動也會產生碳排放。比如制作水泥熟料時，有很大一部分碳排放來自石灰石煅燒過程中的化學反應，如果只控能耗，無法對其碳排放情況進行更全面的控制和管理。“因此，碳排放雙控手段更有助于實現‘雙碳’目標。”
記者注意到，2022年，國家發展改革委等部門連發兩文，明訪談確原料用能、新增可再生能源消費不納入能源消費總量控制。“‘十四五’期間，能耗雙控的相關政策規定正在逐步向碳排放雙控靠攏，也為后期向碳排放雙控全面轉型打下了基礎。”中國碳中和五十人論壇特邀研究員、北京電鏈科技有限公司雙碳事業部總監鄭穎說。
2023年7月，《關于推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見》審議通過，提出“推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控”。從“逐步轉向”到《決定》中的“全面轉型”，在蔡元紀看來，上述變化一方小樹屋面是因為“十四五”規劃綱要確定的節能降碳約束性指標完成情況不及預期；另一方面，過去一兩年，我國在碳排放領域的相關技術產業配套日趨成熟，使得碳排放雙控落地成為一種可能。
“我國在國際上承諾了‘3060’的‘雙碳’目標。‘十五五’又是我國實現‘雙碳’目標的關鍵窗口期，需要采取更直接、有效、全面的措施來控制碳排放。”郭澤深認為，全面轉向碳排放雙控也給了外界一個明確政策信號：中央政府希望確保“雙碳”政策的一致性和長期性，避免政策的頻繁變動給企業和市場帶來不確定性。
推動將碳排放指標納入規劃
《工作方案》明確提出了“三步走時間表”：到2025年，碳排放統計核算體系進一步完善，一批行業企業碳排放核算相關標準和產品碳足跡標準出臺實施；“十五五”時期，實施以強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳達峰碳中和綜合評價考核制度，確保如期實現碳達峰目標；碳達峰后，實施以總量控制為主、強度控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳中和目標評價考核制度。
“上述時間規劃與我國‘雙碳’目標的戰略設定完全一致。”鄭穎認為，“三步走時間表”是對國內經濟、社會和技術發展趨勢的深入理解和前瞻性規劃。“2025年之前，需要把碳排放雙控的考核、管理基礎制度建設好；‘十五五’是我國實現碳達峰的沖刺期和實現期，在經濟增長與碳排放總量增長脫鉤前，設置強度為主、總量為輔的考核方式，既能確保經濟穩步增長，又能確保如期實現碳達峰目標；而在碳達峰后，核心是實現碳排放總量的穩步下降，碳排放強度下降無法支撐實現這一目標，因此需轉向總量控制為主，直至實現碳中和目標。”
此外，《工作方案》還明確要將碳排放指標納入國民經濟和社會發展規劃；“十五五”時期，將碳排放強度降低作為國民經濟和社會發展約束性指標，開展碳排放總量核算工作，不再將能耗強度作為約束性指標。
“這就意味著，各地要把精力聚焦到碳排放雙控的實施上。”鄭穎說。但她也表示，雖然未來能耗強度不再是約束性指標，但能耗強度的控制依然是整個碳排放考核管理體系中的重要內容，“因為能源消費始終是我國碳排放的主要來源”。
其實，距離2021年12月的中央經濟工作會議首次提到“碳排放雙控”已過去兩年多的時間，但記者在采訪中了解到，不少地方在推進碳排放管理工作中遇到不少困難。“一方面，經濟下行壓力下，地方政府對實施新政的優先程度會存在疑慮；此外，政策層面還缺乏明確的考核機制和清晰的核查機制。”郭澤深說，其所在公司在幫助地方搭建碳管理平臺時，經常會遇到當地政府來確認政策依據，比如詢問地方的碳排放總量配額政策有沒有出臺。
“推動碳排放雙控，需要較強的政策推動。”蔡元紀提到，雖然已有一些省份在做碳排放雙控的嘗試，但當國家層面沒有定調的文件推出時，地方探索的步伐肯定會相對謹慎。“推動將碳排放指標納入規劃，標志著碳排放雙控指標將成為國家經濟發展的重要考量，也將成為各級政府完成工作評價的一個重要指標。”
“怎么把碳排放算清楚”則是推動碳排放雙控制度全面轉型要面臨的一個新問題。廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強介紹，我國碳排放核算有三個測量的維度，一是自上而下，按照省級清單的宏觀核算，二是企業層面的核算，三是產品層面的核算。
郭澤深指出，我國的碳排放核算體系還存在標準邊界模糊、基礎數據不足等問題，這不利于準確評估和管理碳排放。“以產品碳足跡核算為例，目前，我國在本土化生命周期單元過程數據庫研發方面比較滯后，尚未形成得到國內外廣泛認可的碳足跡背景數據庫。”
“碳排放控制工作的前提是要做好基礎能力建設，即要做到‘心中有數’。”郭澤深建議，地方政府應加強碳排放統計核算工作，夯實整體區域、重點行業、重點企業、重點產品等多維度統計核算基礎，完善基礎數據質量，并逐步納入不容忽視的工業過程排放，做到碳排放數據的可信與可比。
剛剛發布的《意見》也多次提到“碳排放核算”。《意見》強調，要建立碳達峰碳中和標準體系，制定企業碳排放和產品碳足跡核算、報告、核查等標準；構建碳排放統計核算體系，加強固定資產投資項目節能審查，探索開展項目碳排放評價，嚴把新上項目能耗和碳排放關。
其實，在建立碳核算體系方面，我國政策早有動作。今年6月，生態環境部等十五部門聯合印發《關于建立碳足跡管理體系的實施方案》，提出到2027年，我國碳足跡管理體系初步建立。8月8日，國家發展改革委等三部門聯合發文，細化部署“雙碳”標準計量體系建設工作，根據文件，我國在2024年要發布70項碳核算、碳足跡、碳減排等國家標準，基本實現重點行業企業碳排放核算標準全覆蓋。
平衡碳減排與發展
《工作方案》發布后，除了一些積極的市場反應，郭澤深注意到，“碳排放雙控制度如何與其他制度有效銜接”成為業內普遍關注的難點問題。“比如，怎樣理順碳排放雙控與全國碳排放權交易市場（以下簡稱‘全國碳市場’）機制的關系，需要在實踐中不斷探索和完善。”
目前，全國碳市場覆蓋了我國40%左右的碳排放量，僅有電力行業被納入并承擔考核指標。但據記者了解，我國正在積極籌劃全國碳市場擴容，其中鋼鐵、水泥、鋁冶煉等重點排放行業或首當其沖。而《工作方案》提到要完善重點時租空間行業領域碳排放核算機制，其中就包括電力、鋼鐵、有色等。
“未來這些新被納入全國碳市場的行業或企業，可能要同時面臨碳排放雙控和碳市場兩種考核機制。”鄭穎表示，在制定碳排放雙控考核體系時，要做好與碳市場在機制上的銜接，和考核指標上的溝通。“核心就是要避免出現一家企業同時面臨兩項碳排放考核的情況。”
其實，《工作方案》在發揮市場機制調控作用部分，特別提到要完善全國碳排放權交易市場調控機制，逐步擴大行業覆蓋范圍，探索配額有償分配機制，提升報告與核查水平，推動履約企業減少碳排放。
“碳市場價格波動的核心是碳配額夠不夠，是國家在硬性調節政策性供需。”蔡元紀指出，有了碳排九宮格放雙控之后，碳市場的調節作用將得到更充分的發揮，碳市場應該是碳排放雙控制度體系中的關鍵一環。“除了懲罰考核機制，有了這樣一個外部碳配額交易市場，也能有效地敦促企業自主減排。”
而用好碳市場，其中的關鍵就是做好碳排放目標的分配。《工作方案》明確提出建立地方碳排放目標評價考核制度，合理分解碳排放雙控指標。
林伯強對記者說，能耗雙控的指標分配搞了很長時間，主要原因就是各地情況不同，不能“一刀切”。碳排放雙控也一樣，要結合各地的資源稟賦、經濟增長、產業結構等，對指標進行分配。“全國會有一個總量，具體不同地區間如何分配，是中央和地方博弈的結果。”
“‘雙碳’是一項發展政策，在相關考核指標的分解上，應考慮各個地區的產業現狀和資源稟賦差異。”鄭穎認為，“平衡碳減排和經濟發展”有兩層含義：一是讓傳統產業碳排放減下去，二是讓綠色低碳產業發展起來。因此，在考核指標的分配上，可以向西部等資源稟賦較好區域適當傾斜，有助于承接數據中心等能耗增長較快的新興產業的發展和轉移。
數據中心是我國能源消耗增速較快的領域之一。相關數據顯示，我國部分先進的國家數據中心綠電使用率已經達到80%左右。國家發展改革委等部門近日印發的《數據中心綠色低碳發展專項行動計劃》提出，到2025年年底，全國數據中心布局更加合理，平均電能利用效率降至1.5以下，可再生能源利用率年均增長10%，平均單位算力能效和碳效顯著提高。
“從國家發布的一系列促進數據中心發展的政策來看，實現數據中心的綠色低碳發展尤為重要。”鄭穎提到，碳排放雙控政策的實施，或將擴大西部地區承接數據中心發展和轉移的優勢，不僅為國家東數西算工程建設形成助推力，促進西部地區經濟發展，還能實現數據中心的綠色發展目標，并支撐全社會的低碳轉型。